• 复旦大学人口与发展政策研究中心
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彭希哲:养老需要“多元共治”
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农村养老问题是关键

《同舟共进》:我国目前的老龄化情况如何?有什么特点?

彭希哲 :首先要明确老龄化的概念。老龄化说的是人口比例关系,老年人占人口总比重呈现上升的趋势,我们称之为老龄化。实际上,中国现在每年的出生人数并没有太大变化,比如2017年是1723万,2016年是1786万,跟前面十几年基本持平,前面十几年都是1600万左右。所以,出生人数并没有减少,问题是寿命在不断延长,老年人越来越多,就使得老龄化越来越严重。

中国的老龄化有三个特点。一是老龄化速度快,现在迈入老龄的老年人都出生于上世纪50年代中后期,那时每年的新生人口大概是2400万人,现在每年进入老龄的老年人也差不多是这个数,但刚刚说到,现在每年出生人口只有1600万到1700万,这么一来,劳动力就会逐年持续下降,而老年人则持续增多。

二是老龄化的规模大,全国现在已经有超过2亿3千万老年人口。

三是地区之间不平衡。我们知道,人口是有不同的概念的,比如说有户籍人口、常住人口,还有失业人口……现在很多指标都是按常住人口来计算的,像东南沿海等经济发达地区,每年都会涌进许多外来人口。以我所在的上海市为例,上海只有1400多万本市户籍人口,但有1000万外来人口,而且这些外来人口的主体是年轻人,这些年轻的外来人口进入上海后,就把上海人口的老龄化程度降下来了。像广东、北京都是这样的情况,但对中西部的农村地区来说,它们的老龄化程度就不容乐观了,因为年轻人出来打工了,所以老龄化程度显得比较严峻。通过人口的迁移流动,使得东部发达地区老龄化的程度下降,而中西部则相反,这也是中国人口老龄化一个比较重要的特点。

《同舟共进》:农村老龄化与城市老龄化相比,有什么更值得关注的地方?

彭希哲 :农村的社会保障和为老人服务的公共服务整体建设水平比城市差,不是差一点点,是差得比较多。以前只有城镇职工有养老金,后来才慢慢建设,有了城镇居民养老金。农村过去养老主要靠人民公社、五保户这些制度,在过去的十年里才把农村居民的养老金建起来,叫“新农保”(新型农村社会养老保险)。所以,社会保障和公共服务的整体水准在农村还是比较低的。

同时,因为农村老年人口比重更大,对公共服务的需求也更大,因此,不论是从养老资金、经济保障还是医疗保障、公共服务保障等来说,中西部农村地区都与沿海的城市地区的水平相距甚远。如何解决农村养老问题,这是我们未来解决整个养老问题一个非常重要甚至是最为重要的关键点。

《同舟共进》:面对这种情况,政府可以如何应对?

彭希哲 :可以采取的很多措施都是与政府正在推进的各种各样的政策和项目相连接的,比如说新型城镇化。推动新型城镇化建设实际上是希望农村老年人能到附近的中小城镇落户,同时,通过新型城镇化的发展,希望把中小城镇的养老基础设施建设得更好 ;另外,老年人相对比较集中地居住,也有利于公共服务发挥更大的作用。如果都像现在这样,农村老年人都住在自己家里,并且是分散居住的,那政府提供公共服务的成本肯定会很高,压力也会更大。新型城镇化的建设将来若能发展出老年友好型城区或居民区、居住区,我想这个过程就能帮助中西部尽快补上短板。

另一个手段是养老金。目前的规划是把当前各地区分治、分割的养老金收集和发放制度,逐渐过渡到以省一级为统筹,最终实现国家层面统筹的目标,这样,不管在中国哪个地区,不管该地区经济发展水平如何,人老了之后都能有最基本的由国家托底的养老金。在这个基础上,根据各地区发展水平、根据人们原来从事职业的差异,再安排补充性养老金。通过中央财政转移支付的形式,从经济角度上帮助中西部农村地区尽快把养老金问题加以解决,这是在短期内可以做的。

老龄化不止是老年人的问题

《同舟共进》:老龄化时代的到来会给整个社会带来什么挑战?

彭希哲 :老龄化到来最大的挑战是我们还没有准备好,也就是“未备而老”。因为老龄化是一个客观事实,出生的小孩越来越少,而我们活得越来越久。这种趋势是没有办法根本扭转的,而且还会长期存在。问题是,一些人现在的想法还停留在“扭转老龄化”上,觉得我国的老龄化时代才刚刚到来,一定还有政策能把老龄化“扭转”过来,让社会不要进入老龄化。说白了就是我们的观念还不能适应老
龄社会的到来,因而现在大部分政策都不是针对老龄化社会的,而是针对一个比较年轻的社会。怎么造成的呢?虽然中国从2000年就开始进入老龄化社会阶段,现在可以说已经往深度老龄化走了,但毕竟我们老龄化的时间比较短,所以政策还没有调整到适应老龄社会的人口特征上来。因此目前最主要的问题是准备不足或者说观念还没有转过来。为此,首先要做的就是扭转大家对老龄化的认识,观念转过来了,大家对老龄化才能有合理正确的认识,才能理解政府、社会、家庭未来在应对老龄化挑战中的责任所在,才能明确各自要发挥的功能,科学分工,相关的政策和项目就能取得更好的效果。

在这里我要强调的是,老龄化是不可逆转的,不管政策怎么调整,社会怎么变化,都要走到老龄化这条路上去的。明白这个道理后,政策就要想办法让社会经济发展适应人口的变化。比如说,以后交养老金的人越来越少了,那么延长退休年龄就是一个必然的选择。同时,养老金制度的设计和改革也是一个必然的选择,按照传统的养老金制度设计,将来养老金肯定是不能平衡的,需要有新的思路来规划。这种改革不仅是中国要应对的,全世界都在思考。我们最直接能感受到的老龄化的影响,就是养老金越付越多,这是因为养老金制度本身面临问题。老年人多,老年人的疾病都是非传染性的疾病,比如血管、心脏等老年性疾病,所以占用的医疗资源就会比较多,看病贵、看病难的问题就更不容易解决了。

另一个比较迫切的挑战是长期照顾的问题,无论是家庭也好,社会也好,怎么为老年人提供更好的养老服务成为一个巨大的挑战。老龄化社会是一种新的社会形态,在这个社会形态中,老年人、中年人、年轻人所承担的功能和责任都会随之发生变化,谁都有责任,谁都会受到影响。比如,老年人和年轻人之间的关系、代际之间的公平等,也是老龄社会面临的挑战之一。因此,老年人越来越多,而要解决的挑战和老龄化的影响却并不仅仅局限于老年人,我们必须把这些挑战和影响放到整个社会当中来看,才能找到解决之道。在做政策研究的时候,如果光想着解决老年人的现实问题,实际上是治标不治本的,我们要有“全一统”的概念,各个年龄段的社会成员都要发挥作用,每个人都要想办法为步入老龄做好准备。

《同舟共进》:如您所言,每个社会成员都应做好准备,那么老年人该如何找到自己在老龄社会中的自我定位呢?

彭希哲 :按照现行的退休政策,女性通常50岁或55岁就退休了,实际上她并不算老,只是在退休的概念中被划到老人里了。如果从健康的角度来说,现在的人比过去的人活得更加健康,即便到了五六十岁,也仍然有参与社会的能力。但是,现行的退休安排就在制度上剥夺了这一部分劳动力的社会参与权利。因此我们要调整就业的概念、调整退休制度的安排,让50多岁甚至是60岁的这部分中老年劳动力可以更多地发挥作用,让他们有权利选择继续正式就业或部分就业,也可以选择参加社会公益活动或是在家里帮着照料子女。注意,并不是说一定要出去工作才叫发挥老年人的作用,在家里照料子女、照料第三代也是发挥作用的一种途径。

这个时候就需要老年人改变自己的观念了,不要想着到了55岁或到了退休年龄我就变成老人了,就要等着别人来服务我。应该想,我还很年轻,还可以为社会做贡献、对家庭做贡献,还可以实现年轻时没有实现的梦想或目标,等等。只要心态调整过来,再加上相应的社会政策、社会就业环境和社会参与环境的变化,退休的中老年人还是可以在很多方面促进社会进步的。举个例子,在日本、新加坡,很多出租车司机就是老年人,这说明,老年人经过一定的培训,保持身体健康,再学习一些手段,完全可以在很多行业继续服务社会。在传统社会,劳动主要靠体力,老年人年纪稍大一
点,体力就不行了,社会就认为他丧失了劳动力。但在现代社会,互联网、物联网如此发达,劳动更多的是靠智力、靠经验、靠社会关系,这时,中老年劳动力的很多优势就表现出来了。

养老需要大家各司其职

《同舟共进》:传统社会强调养儿防老,计划生育政策实施后,一些人的观念转化成了靠政府养老,您怎么看?

彭希哲 :养老不是靠单个个体或单个行为主体就能完成的,应当是政府、社会、单位、家庭、个人共同参与的事。没有任何一方能独立解决养老问题,靠自己是没有办法解决的。传统社会里,养老主要依靠家庭的帮助,而现在的家庭规模越来越小,想要发挥传统家庭那样的功效也做不到了,所以需要社区来帮助,需要靠政府来支持。实际上,我们所说的依靠政府养老,只是要让政府去承担养老中的一部分功能,但若要让政府承担全部的养老职能,也是不合理的,这一点对于家庭、对于社会、对于个人来说,都是一样的。养老要强调“多元共治”,大家都要来参与养老。

《同舟共进》:在这个过程中,政府能做的有哪些?社会又该如何发挥作用?

彭希哲 :从政府的角度来说,最主要任务就是制定政策、配置资源。制定政策就是让各个年龄段的人都能为养老做出可以做的贡献 ;配置资源则包括养老金的资源、公共服务的资源、志愿者服务的资源等。资源配置很多时候需要有政策导向,比如说鼓励民营企业建设养老院,鼓励中老年人参加社会服务,还可以通过设立时间银行、服务银行等,创造政策环境和制度环境。所以,政府的主要目标还是创造一个对老年人更友好的环境,配置好资源。而落实到具体的服务项目,比如牵扯到医疗、长期照护这类服务的,就应该更多地让民间组织、企业单位来承担。

《同舟共进》:近年频传“养老金缺口”的消息,老百姓都比较担心,您认为养老金该如何统筹?

彭希哲 :从全国层面来说,养老金并没有缺口,每年还有不少结余,养老金缺口是一个区域性问题,比如东北是有缺口的,而北上广就不仅没有缺口,还有很多结余。这很大程度上是由每个地方的年龄结构决定的,比如广东有8000多万本省居民,另外还有3000多万外来人口,而且都是年轻人居多,这实际上就相当于广东的老年人可以借助外来年轻人来帮助养老。

为什么部分省市会出现养老金缺口的状况?这是有历史原因的,上世纪90年代中期开始建立养老金制度的时候,当时退休的人以及从1990年代中期到现在的20年间退休的人,他们基本上很少有养老金积累,几乎没怎么交养老金,但却要领取养老金。这是养老金有缺口的其中一个原因。从这个缺口可以看到,政府目前采取的措施是正确的,就是把国有资产的10%转移到养老金中,形象地说,就是“还债”了。设立养老金制度之初,政府没有投入,现在政府有能力了,很有必要把原来欠的“债”还掉,这应该说是比较重要的一个政策措施。当然,随着人口老龄化,这部分养老金的缺口就会从早期的由“欠债”造成的过渡到因为寿命延长而带来的,因此我们才需要有新的养老金制度来弥补新出现的缺口。

养老服务业面临三重困境
 
《同舟共进》:目前我国的养老服务业若想要满足老龄化社会的要求,还有哪些差距?

彭希哲 :养老服务业涉及的领域很宽,比如老年人需要的医疗服务,包括痴呆老人的服务、身体残疾老人的护理等 ;除了这部分外,还需要大量的医疗之外的服务,比如生活照料,其中又可以细分到不同程度,最迫切的是卧床不起的老年人,稍微好一点的是行动不便的老年人……所以,养老服务的类型很宽,涉及老年人生活的方方面面,甚至可以小到帮助老年人洗澡、理发这样的简单服务。我认为,概括地说,公共服务的概念涵盖了一般的日常生活照料、卧床照料、医疗服务三大块,俗称“医养结合”,学界称之为“医养护结合”。“医”主要指医学的治疗 ;“养”是指长期的照料或赡养 ;“护”指的是护理,即日常的帮助,属于辅助性的公共服务。

“医养护”的成本不尽相同。比如医疗性服务的成本是最高的,而一般的护理,比如说帮助不方便的老年人洗个澡、理个发,这些的成本相对来说比较低。如果是生活不能自理的老人,比如身体有残缺之类的,住在养老院里,需要长期照料,这类的成本也会比较高。养老服务通过适当的分类,由不同的服务单位和服务机构来承担不同的功能,这样就会有效地降低成本,同时也能使服务更加高效。

当 前 的 养 老 服 务 业 存 在 三 重 困 境。 首先,虽然大家都在说养老,但实际上现在的养老需求并不是那么明确的。从总体情况看,目前的供需矛盾比较大,养老服务供应不足,但究竟是哪方面不足,不足到什么地步,并没有准确数据可以反映,使得有些地方过度服务,有些地方服务不足。所以,我们需要尽快对老年人的需求进行分类,再对这些需求作出评估,这方面还是很欠缺的。

第二,公共服务整体的服务模式,包括商业模式还没有完全形成。怎样才能让商业企业愿意更加积极地参与进来,从事服务的人员如何实现职业发展……到现在为止,社会上尚未形成整体的“为老服务”的有效模式,还处于摸索过程中。

第三是养老服务的提供者严重短缺,这里说的主要是人力资源短缺。过去都是靠一些比较年长的农村妇女在提供养老服务,现在她们自己也进入老年了,而年轻人基本很少愿意主动进入养老服务业的,这就成了一个大问题。

《同舟共进》:国外像日本、德国进入老龄化社会的时间比我们长,有哪些经验值得借鉴?

彭希哲 :老龄化服务体系是一个具有差异性的服务体系,各个地区的社会制度、养老金制度以及家庭类型等都有不同程度的差异。如果要笼统地讲国内外的养老差异,最大的区别就在于一些发达国家在养老服务的规划和项目的设计上做得非常精准,对特殊人群有各种不同方案,这些大的思路是值得我们学习的。当然,具体还要根据我们自己的情况来设计。

我觉得未来并没有一个统一的养老模式,多样化、多元化是一个大方向。不同个体根据自身的收入状况、城乡差异、个人偏好选择适合自己的养老模式,政府、社会、企业负责提供更多更好的选择,满足需求。
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